Gouvernance
Des indicateurs subjectifs : un confiance marquée dans les institutions publiques…
Le jugement des Dakarois sur le fonctionnement de l’administration publique est plutôt positif. En 2002/03, 61% la jugeaient efficace, contre 39% qui émettaient un avis contraire. La conséquence directe de cette opinion favorable est le niveau de confiance assez élevé que la population accorde aux institutions publiques. Prise globalement, près de deux Dakarois sur trois (64%) font confiance à l’administration (en général) dans l’accomplissement de sa mission. Cependant, cet indice global est une moyenne qui cache une certaine disparité suivant le type d’administrations. Parmi les sept administrations considérées, les corps en tenue (police) et le système de santé publique sont les mieux perçus. L’administration fiscale est en revanche en ligne de mire puisque la moitié des Dakarois ne lui fait pas confiance. Le niveau de confiance élevé dans l’administration publique peut être mis en regard d’autres types d’institutions. Cette comparaison est plutôt à l’avantage de la première, à l’exception des médias. Ainsi, les médias enregistrent un indice de satisfaction supérieur à l’administration en général, avec 76. Ils se situent même au dessus de la police. En revanche, le bilan est moins bon pour les grandes entreprises et les syndicats, avec tout de même plus de 60% de confiance. Il est même inquiétant pour l’Assemblée nationale qui arrive en dernière position, la part d’insatisfaits étant majoritaire.
…accompagnée d’une amélioration de la perception du fonctionnement de l’administration…
47% des Dakarois sont convaincus que l’administration en général fonctionne mieux en 2002/03 que l’année précédente, soit près de trois fois plus que ceux qui pensent le contraire (17%). Le bilan global permet de dresser la hiérarchie de la dynamique des différentes administrations, qui confirme ce diagnostic positif. Avec un solde d’opinion de +43 points, les services de sécurité publique sont les mieux notés par la population.
Viennent ensuite les infrastructures urbaines qui font un peu mieux que l’administration en général (+33 et +30 points respectivement). Les services sociaux santé et surtout éducation ferment la marche. Même si pour les deux, le solde reste positif, la marge se réduit avec +25 points pour la première et +17 points pour la seconde.
Toutes les catégories de population partagent la même vision optimiste de la situation, même si en moyenne les plus pauvres semblent moins ressentir les progrès observés.
… malgré la persistance de problèmes structurels
Malgré une dynamique favorablement orientée, le jugement des Dakarois sur les problèmes structurels de l’administration est sans concession. 93% sont convaincus qu’elle souffre de corruption, 88% dénoncent l’absentéisme des fonctionnaires et presque autant la politisation de l’administration. Si l’on ajoute que 75% se plaignent de leur incompétence, les habitants de la capitale semblent plus mettre les dysfonctionnements sur le compte de comportements individuels ou collectifs irréguliers que sur une législation et un système de régulation mal conçus. Ils sont tout de même 74% à considérer que la réglementation en vigueur est inadaptée au contexte sénégalais.
Des indicateurs objectifs : corruption et absentéisme dans l’administration
Les critiques citoyennes à l’égard de l’administration sont-elles fondées ? L’enquête permet d’identifier au moins deux domaines, qui font l’objet de manquements graves : la corruption et l’absentéisme dans la fonction publique. En premier lieu, la corruption gangrène effectivement les rouages de l’administration. 11% des Dakarois ont été directement victimes de la corruption des fonctionnaires en 2002/03. Les fonctionnaires ne sont pas épargnés par ce phénomène. Avec 14%, ils sont même légèrement plus affectés que la moyenne. Il convient cependant de tenir compte du fait qu’une large proportion de citoyens, estimée à un cinquième, n’a pas recours aux services publics. Lorsqu’on exclut ces populations qui vivent en marge de l’Etat, l’incidence de la corruption s’accroît à plus de 13%, ce qui signifie que parmi ceux qui ont eu des relations avec l’administration au cours de l’année, près d’un Dakarois sur sept a été victime d’au moins un acte de corruption. Cependant, malgré une incidence plus faible, la ponction de la corruption affecte d’abord les plus pauvres. En effet parmi les victimes, les ménages du quartile le plus pauvre ont dû verser 0,7% de leur revenu à des fonctionnaires indélicats, contre 0,2% pour le quartile le plus riche. Pour les ménages touchés, ces proportions s’élèvent même à 2,6% et 0,7% respectivement.
En second lieu, l’absentéisme affecte fortement la productivité des services publics. Plus de quatre administrés sur dix (27%) n’ont pas trouvé les fonctionnaires à leur poste au moment où ils avaient besoin d’eux.
Le nombre de retours moyen est de 3,8 et pour la moitié de la population,il a fallu s’y reprendre au moins à 3 fois. Absentéisme, sous administration et inadaptation des procédures, trois caractéristiques propres des « économies de pénurie », se conjuguent pour réduire la productivité des services publics, et accroître d’autant les externalités négatives liées à des coûts de transaction excessifs.
La réforme de l’administration : un consensus massif pour un système d’incitation/sanction
Pour remédier aux dysfonctionnements structurels de l’administration publique, les réformes se succèdent sans beaucoup de résultats. Pourtant un véritable consensus se dégage en faveur de l’instauration d’un système d’incitation/sanction. 98% de Dakarois sont favorables à la mise en place d’un système de rémunération lié au mérite et à la performance. 93% demandent même à ce que les fonctionnaires défaillants soient sanctionnés, sans exclure la possibilité de licenciement, en cas de faute grave. Promouvoir la décentralisation pour rapprocher l’administration du contribuable est également plébiscité par neuf Dakarois sur dix.
Si ces réformes n’ont rien d’original, ce qui mérite d’être retenu ici est l’adhésion massive de toutes les couches sociales à ces principes. Les fonctionnaires eux-mêmes sont à peine moins nombreux à soutenir de telles mesures. Plus largement, l’enquête montre la possibilité de former des coalitions regroupant l’immense majorité de la population en faveur de mesures réputées difficiles à mettre en oeuvre. Le jugement porté sur le poids de l’administration est aussi un indicateur des dysfonctionnements potentiels qui pourraient l’affecter. Il fournit des pistes pour la rendre plus efficace. Globalement, le diagnostic courant d’une administration pléthorique, composée de fonctionnaires indûment protégés et sur-rémunérés est battu en brèche. Avec un solde de -42 points, on trouve trois fois plus de Dakarois pour se plaindre de la sous-administration du pays (pas assez de fonctionnaires) que de concitoyens qui partagent l’opinion inverse. De plus, ils se dénoncent massivement la sous- rémunération des salariés de l’Etat (solde d’opinion de -42 points).
Le rôle de l’Etat
L’analyse du fonctionnement de l’administration s’inscrit dans un débat beaucoup plus large sur le rôle de l’Etat dans la société. A la période de l’ajustement structurel a succédé une vision plus équilibrée entre les institutions et le marché. En termes de grands principes de régulation, le libéralisme économique ne semble pas avoir la faveur du public. A choisir entre deux systèmes bien tranchés, les Dakarois sont partagés. Une forte minorité (45%) prône la libéralisation de l’économie, l’autre moitié (55%) s’affichant en faveur d’un retour à un régime d’économie administrée. Mais à y regarder de plus près, le bilan est moins équilibré. Ainsi, une large majorité (69%) considère néanmoins que l’Etat doit jouer un rôle majeur dans la sphère économique,contre 31% pour qui l’Etat doit laisser la place au secteur privé et n’intervenir qu’en cas de problèmes. Donc si la population désire voir les mécanismes de marché jouer un rôle accru, elle rejette dos-à-dos les positions dogmatiques : celle du tout Etat d’un côté, mais aussi son désengagement généralisé avec un repli sur ses seules missions régaliennes de l’autre.
A l’instar d’autres questions, les idéologies économiques ne varient pas sensiblement d’une couche sociale à l’autre. A la marge, les plus pauvres se montrent un peu plus attachés à l’interventionnisme de l’Etat dans la sphère économique: les plus pauvres sont plus réticents aux programmes de privatisations, à la participation financière des usagers dans les secteurs sociaux, à l’extension du système d’enseignement privé. Finalement, le « besoin d’Etat » fortement exprimé par les Dakarois, notamment par les populations défavorisées doit être entendu. Il pose néanmoins un redoutable défi aux politiques de lutte contre la pauvreté : comment prendre en compte cette aspiration légitime de protection, visant à assurer la satisfaction de leurs besoins essentiels sans entraver la croissance ?
